Descripción de la editorial
Una obra que cambia la comprensión de nuestro Derecho Urbanístico y permite entender el trasfondo de todas y cada una de las leyes autonómicas en la materia. Dirigido a todos los profesionales que trabajan el urbanismo, el libro será de gran ayuda también a los estudiantes universitarios y a los opositores que quieran conocer con alguna profundidad el Derecho Urbanístico real, que pese a las apariencias, resulta ser sustancialmente el mismo en todas las Comunidades Autónomas.
Con una nueva sistemática que reconstruye las instituciones del Derecho Urbanístico a la luz del Texto Refundido de la Ley de Suelo de 2008, el libro gira sobre los siguientes ejes: el paradigma ambiental del urbanismo, con un detenido análisis de la evaluación estratégica; la concepción del procedimiento urbanístico como ponderación de intereses múltiples, con sus repercusiones en la información pública y en el control judicial; la construcción sistemática de la urbanización como obra pública, que integra todos los sistemas de actuación; la repercusión en todo el urbanismo del derecho comunitario; la apuesta por una revalorización de los derechos del propietario frente a la Administración, con una nueva visión de la garantía expropiatoria frente a la potestad de planeamiento; la propuesta, en fin, de un cambio profundo de la Administración frente a la indisciplina urbanística, basado en la recuperación de la policía administrativa frente al uso desproporcionado e ineficaz de la represión penal.
ÍNDICE GENERAL
Abreviaturas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2ÍNDICE9 GENERAL
Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35
CAPÍTULO I
LA HERENCIA COMÚN: EVOLUCIÓN Y RASGOS
CARACTERÍSTICOS DEL DERECHO
URBANÍSTICO ESPAÑOL
I. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39
II. El Derecho urbanístico español antes de 1956. . . . . . . . . 40
1. Las fuentes doctrinales: el legado de Cerdá . . . . . . . . . . . . . 40
2. Las fuentes legales: las leyes de ensanche, saneamiento y reforma
interior . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42
3. La realidad histórica. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45
III. La Ley del Suelo de 1956 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47
IV. La depuración técnica del urbanismo español. La Ley de
1975 y el TRLS de 1976 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50
V. La recepción constitucional del urbanismo . . . . . . . . . . . 52
VI. La Reforma de 1990 y el Texto Refundido de 1992 . . . . 54
VII. Una etapa convulsa. Del Texto Refundido de 1992 a la
Sentencia del Tribunal Constitucional de 1997 . . . . . . . . 55
1. Causas de la inestabilidad normativa. . . . . . . . . . . . . . . . . 55
2. La Comisión de Expertos del MOPU . . . . . . . . . . . . . . . 56
3. La Ley valenciana 6/1994, de 15 de noviembre. . . . . . . . . 61
4. El impacto de la Sentencia del Tribunal Constitucional de 20
de marzo de 1997 (STC 61/1997) . . . . . . . . . . . . . . . . 65
VIII. La Ley 6/1998, de Régimen de Suelo y Valoraciones Urbanísticas.
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66
IX. La influencia presente y futura del Derecho Comunitario. 67
Bibliografía citada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69
CAPÍTULO II
DISTRIBUCIÓN CONSTITUCIONAL
DE LAS COMPETENCIAS URBANÍSTICAS
I. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71
II. Las competencias estatales que limitan la competencia
autonómica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 74
1. La competencia sobre las condiciones básicas ex art. 149.1.1.ª
CE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 74
2. La competencia sobre legislación civil (art. 149.1.8.ª CE). . . 76
3. La competencia sobre bases y coordinación de la planificación general
de la actividad económica. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78
4. Competencias estatales del art. 149.1.18.ª. . . . . . . . . . . . . 79
5. Competencia sobre medio ambiente (art. 149.1.23.ª) . . . . . . 81
6. Competencia sobre obras públicas de interés general (art.
149.1.24.ª) y otras competencias conexas . . . . . . . . . . . . . 81
7. Competencias sobre bienes públicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . 82
III. Las competencias de las corporaciones locales . . . . . . . . 83
IV. La dinámica del ejercicio de las competencias . . . . . . . . 86
1. El uso del territorio como objeto de competencias del Estado, las
Comunidades Autónomas y los municipios. . . . . . . . . . . . . 86
2. Cooperación y coordinación como técnicas de armonización de
intereses. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87
3. La prevalencia de la competencia más específica del Estado en la
primera jurisprudencia constitucional, en el marco del respeto al
planeamiento urbanístico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87
4. La legislación posterior y su interpretación por el Tribunal
Constitucional. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 90
10 ÍNDICE GENERAL
5. La ordenación del territorio como marco normal de armonización
de los intereses públicos. Remisión a la evaluación estratégica
de planes y programas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91
6. La regulación de la Ley estatal de suelo. . . . . . . . . . . . . . . 93
V. La participación local efectiva en los proyectos de ordenación
y obras del Estado y de la Comunidad Autónoma. 95
1. La participación como ponderación razonable del interés local. 95
2. El caso de la exclusión de la participación local mediante planes
supramunicipales aprobados en norma con rango de ley . . . . . 98
Bibliografía citada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101
CAPÍTULO III
LA ORDENACIÓN TERRITORIAL Y URBANÍSTICA:
OBJETO Y FUENTES
I. La noción de ordenación del territorio . . . . . . . . . . . . . . 103
II. El objeto de la ordenación. Suelo, vuelo y subsuelo . . . . 104
III. Situaciones básicas versus clasificación del suelo. Analogías
y diferencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105
IV. Situaciones del suelo: suelo urbanizado y suelo rural . . . 110
1. El suelo urbanizado. Problemas que plantea el suelo urbano no
urbanizado. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 110
2. El suelo rural. La distinción entre suelos protegidos y no protegidos
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 112
V. Los instrumentos de la política territorial . . . . . . . . . . . . 116
1. Las leyes. Problemas constitucionales que suscita la reserva de
ley . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 116
2. Límites legales a la discrecionalidad del planificador . . . . . . 118
A) Los estándares legales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 118
B) Normas legales de directa aplicación. El problema de los
conceptos indeterminados y la discrecionalidad del planificador
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119
C) El control de la discrecionalidad del planificador. Remisión
a la teoría de la discrecionalidad administrativa . . 124
3. Los reglamentos de las leyes urbanísticas. . . . . . . . . . . . . . 127
ÍNDICE GENERAL 11
4. Los planes urbanísticos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 128
5. Clases de planes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 130
6. Los planes supramunicipales y la ordenación del territorio . . 131
7. La figura del Plan General Municipal. Las dos modalidades
fundamentales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 134
A) El contenido del Plan General . . . . . . . . . . . . . . . . 134
B) El Plan General rígido . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 135
C) El Plan General flexible y sus modalidades . . . . . . . . 136
8. Las Normas Subsidiarias del planeamiento municipal . . . . . 138
9. El Plan Parcial y el Estudio de Detalle . . . . . . . . . . . . . . 139
10. El Plan Especial de Reforma Interior . . . . . . . . . . . . . . . 140
11. Los restantes Planes Especiales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141
VI. Los planes de iniciativa particular . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143
VII. La ordenanza municipal. Sus relaciones con el plan . . . . 144
VIII. La ordenación como función pública no susceptible de
transacción. El juego de los convenios urbanísticos de planeamiento
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 146
1. El estado de la cuestión hasta la Ley del Suelo de 2007 . . . 146
2. Los convenios de planeamiento tras la Ley del Suelo de 2007 . . 149
3. Convenio de planeamiento y libre competencia . . . . . . . . . . 153
4. El convenio como actividad administrativa susceptible de impugnación
y el procedimiento de aprobación . . . . . . . . . . . . . . . 155
IX. El soft-law urbanístico y su importancia en la práctica . . 156
X. El papel de la jurisprudencia como fuente del Derecho
urbanístico común. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 157
Bibliografía citada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 159
CAPÍTULO IV
ESTATUTO DEL CIUDADANO Y GARANTÍAS
PROCEDIMENTALES ANTE LA ORDENACIÓN
TERRITORIAL Y URBANÍSTICA
I. El estatuto del ciudadano ante la ordenación urbanística.
Los deberes del ciudadano. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 165
12 ÍNDICE GENERAL
II. Los derechos: carácter codificador y novedades en la legislación
estatal de suelo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 168
III. El mandato en pro de una vivienda digna y sostenible . . 169
IV. El derecho a la intimidad domiciliaria y su reflejo en la
protección ambiental. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 171
V. El principio de igualdad en el dominio y servicio público . 173
VI. El derecho de información sobre los planes y su evaluación
ambiental. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 174
VII. El derecho a obtener copia o certificación de las disposiciones
o actos administrativos de contenido urbanístico . 176
VIII. El derecho a la cédula urbanística. . . . . . . . . . . . . . . . . . 176
IX. Las garantías objetivas de transparencia en el procedimiento
de elaboración de los planes. La información pública
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 177
1. La información pública como trámite esencial. . . . . . . . . . . . 177
2. La innecesariedad de una nueva información pública. Crítica de
la jurisprudencia del Tribunal Supremo . . . . . . . . . . . . . . . 178
3. La interpretación de la información pública a la luz del TRLS
2008 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 182
X. La transparencia en la información pública. Las medidas
provisionales y el resumen ejecutivo . . . . . . . . . . . . . . . . 183
1. Hacia una mayor transparencia en los planes . . . . . . . . . . . 183
2. Las medidas provisionales de suspensión del planeamiento y de
los instrumentos de gestión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 183
3. La concreción de los ámbitos cuya ordenación se modifica . . . . 184
XI. La consulta a las demás Administraciones afectadas . . . . 185
XII. La aprobación de los planes. En particular la aprobación
del Plan General Municipal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 186
XIII. Aprobación por silencio administrativo de los planes . . . 190
1. Aprobación definitiva por silencio de planes de iniciativa particular
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 190
ÍNDICE GENERAL 13
2. Aprobación por silencio de la Comunidad Autónoma de planes
de iniciativa local. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 192
XIV. La publicación de los instrumentos de ordenación . . . . . 194
XV. Vigencia, revisión y modificación de los planes. . . . . . . . 198
1. Vigencia indefinida . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 198
2. Modificación y revisión de planes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 198
XVI. El régimen de modificación de zonas verdes y espacios
libres. Otras limitaciones a la modificación puntual de los
planes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 202
XVII. La garantía de cierre del estatuto del ciudadano. La acción
popular en defensa de la legalidad urbanística. . . . . . . . . 203
Bibliografía citada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 205
CAPÍTULO V
EL PARADIGMA AMBIENTAL EN EL URBANISMO
I. Un nuevo urbanismo más sensible a la protección del
medio ambiente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 207
II. El principio de desarrollo territorial y urbano sostenibles . 208
III. La evaluación estratégica de planes y programas. . . . . . . 209
1. Noción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 209
2. Fases de evaluación ambiental. El informe ambiental . . . . . . 210
3. Períodos de consultas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 212
4. La evaluación del informe. La memoria ambiental . . . . . . . . 213
A) Sobre el carácter vinculante del informe. . . . . . . . . . . 213
B) Responsabilidad pública y planes de iniciativa privada. . 214
IV. El control sobre la evaluación estratégica. En particular en
los planes urbanísticos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 216
1. Consideraciones generales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 216
2. El control de la evaluación estratégica en los planes urbanísticos . 218
A) Fines generales de la evaluación estratégica . . . . . . . . . 218
14 ÍNDICE GENERAL
B) El TRLS 2008. El desarrollo sostenible y sus manifestaciones.
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 219
C) Aplicación de criterios de control a la evaluación ambiental
de planes urbanísticos . . . . . . . . . . . . . . . . . . 220
3. La omisión de la evaluación ambiental como causa de nulidad de
pleno derecho . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 223
V. La integración de los informes sectoriales de la Administración
del Estado en la memoria ambiental de los planes
urbanísticos. Particular consideración del informe hídrico. 224
VI. Memoria ambiental y coordinación entre los planes urbanísticos
y los planes estatales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 225
VII. El seguimiento ex post del plan . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 227
VIII. Evaluación estratégica y evaluación de proyectos. La necesidad
de adaptación de la legislación autonómica a las
nuevas exigencias. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 227
IX. Principios y reglas ambientales de la legislación urbanística
directamente aplicables al planeamiento . . . . . . . . . . . 229
1. Principios ambientales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 229
2. La regla de protección de los espacios de la red «Natura 2000» . 230
X. Los criterios de sostenibilidad ambiental y el procedimiento
de reforma de los planes. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 232
XI. Las medidas ambientales de directa aplicación. Remisión . 233
XII. Sostenibilidad ambiental y suficiencia económica . . . . . . 234
Bibliografía citada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 234
CAPÍTULO VI
TÉCNICAS DE EQUIDISTRIBUCIÓN Y OBTENCIÓN
DE TERRENOS DOTACIONALES COMUNES
A LOS INSTRUMENTOS DE ORDENACIÓN
URBANÍSTICA
I. Equidistribución y ordenación urbanística. La lógica institucional
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 237
ÍNDICE GENERAL 15
II. El aprovechamiento medio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 240
1. Depuración conceptual sobre la noción de aprovechamiento . . . 240
2. Su sentido . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 241
3. Cálculo del aprovechamiento medio . . . . . . . . . . . . . . . . . . 242
4. Aprovechamiento medio y sistemas generales . . . . . . . . . . . . 242
5. Exclusión del suelo urbano . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 243
III. El aprovechamiento tipo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 244
1. Su origen en el Plan General de Petrer . . . . . . . . . . . . . . . 244
2. El aprovechamiento tipo en la Ley de 1990 y en la legislación
autonómica posterior. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 246
3. La evolución del aprovechamiento tipo en la legislación autonómica
hasta 1998. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 248
4. El impacto de la STC 61/1997 sobre estas técnicas . . . . . . 250
5. La influencia de la Ley 6/1998. Exclusión tácita del aprovechamiento
tipo en el suelo urbano consolidado . . . . . . . . . . . 250
IV. Las técnicas de aprovechamiento en la legislación autonómica.
La influencia de la Ley estatal 8/2007, de Suelo . . 252
V. La decadencia de las transferencias de aprovechamientos
urbanísticos. Aplicación en la legislación urbanística y regulación
registral . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 255
VI. La reparcelación como técnica de equidistribución independiente
de la urbanización de los terrenos, en suelo urbano
consolidado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 257
VII. La llamada reparcelación económica . . . . . . . . . . . . . . . . 259
Bibliografía citada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 260
CAPÍTULO VII
LA TEORÍA GENERAL DE LA URBANIZACIÓN
I. La noción de urbanización y su significación como función
pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 264
II. Distinción entre iniciativa y gestión de las obras de urbanización.
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 265
III. El presupuesto técnico de la urbanización. El proyecto de
urbanización . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 268
16 ÍNDICE GENERAL
IV. Los procedimientos de gestión. Clasificación y rasgos comunes
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 270
1. Distinción entre procedimientos con o sin participación de los
propietarios. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 270
2. Pluralidad relativa de técnicas de gestión. . . . . . . . . . . . . . . 272
V. Procedimientos de gestión urbanística sin participación
privada: el procedimiento expropiatorio . . . . . . . . . . . . . 273
1. El principio de intervención menos onerosa para la propiedad
como garantía constitucional frente a la expropiación urbanística . 273
2. El procedimiento de tasación conjunta . . . . . . . . . . . . . . . . 277
3. Crítica de la banalización de la urgencia en el procedimiento de
tasación conjunta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 278
4. Utilización del procedimiento expropiatorio para fines distintos
a la urbanización sistemática . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 278
VI. Garantías de los propietarios en los procedimientos de
gestión urbanística con participación privada . . . . . . . . . 279
1. Equidistribución de beneficios y cargas . . . . . . . . . . . . . . . . 279
2. La regulación del expediente de distribución de beneficios y cargas:
la reparcelación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 280
A) Aspectos uniformes de la reparcelación. . . . . . . . . . . . 280
B) Aspectos de plena competencia de la legislación urbanística
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 282
C) Edificaciones preexistentes a la reparcelación y zonas parcialmente
urbanizadas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 283
3. Conocimiento previo de las cargas de urbanización . . . . . . . . 286
4. Obligaciones de los propietarios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 288
5. Separación entre planeamiento y gestión. . . . . . . . . . . . . . . 288
6. Los problemas de la suficiencia económica de la actuación como
límite a las obligaciones de los propietarios . . . . . . . . . . . . . 290
VII. El estatuto del urbanizador . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 293
1. Derechos de urbanizador. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 293
2. Obligaciones del urbanizador . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 293
A) Entrega de terrenos edificables . . . . . . . . . . . . . . . . . 294
B) Entrega de terrenos dotacionales . . . . . . . . . . . . . . . . 296
C) Entrega y financiación de las obras, incluidas las de conexión
con otras unidades urbanísticas o infraestructuras
públicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 297
ÍNDICE GENERAL 17
D) Garantías del realojamiento de los ocupantes legales . . . 298
VIII. Modos de gestión de la urbanización con participación
privada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 299
1. Carácter público de todos los procedimientos . . . . . . . . . . . . 299
2. Gestión directa del procedimiento de urbanización . . . . . . . . 300
A) Sistema de cooperación. La variante de la ejecución forzosa
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 300
B) Agente urbanizador público . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 302
C) Urbanización prioritaria de determinados sectores . . . . 302
3. Gestión indirecta del procedimiento de urbanización . . . . . . . 302
A) El sistema de compensación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 302
B) La compensación sin junta: el concierto con propietario
único . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 305
C) El Agente urbanizador privado . . . . . . . . . . . . . . . . . 305
IX. Los convenios urbanísticos de gestión . . . . . . . . . . . . . . . 309
X. La ejecución de la urbanización. La contratación de las
obras . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 310
1. La regulación comunitaria y la regulación española. . . . . . . . 310
2. Aplicación del Derecho Comunitario a la gestión urbanística . 312
A) La directiva de obras y la directiva de servicios en la gestión
urbanística . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 312
B) La relación entre la Administración y la Junta de Compensación
desde el punto de vista del Derecho Comunitario.
Posible aplicación de la excepción del contrato doméstico.
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 313
C) La sujeción al Derecho Comunitario de los contratos de
la Junta con terceros . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 317
D) Las directivas comunitarias de contratación públicas y las
unidades de ejecución con un solo propietario . . . . . . 318
E) Aplicación del Derecho Comunitario al Agente urbanizador
privado. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 320
F) Derecho Comunitario y sociedades urbanísticas públicas
y mixtas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 323
3. Aplicación de la Ley de Contratos del Sector Público a la Junta
de Compensación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 324
XI. El inicio de la urbanización. Relevancia jurídica de su
acreditación. La finalización de la urbanización y la recepción
pública de las obras. Las entidades urbanísticas de
conservación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 326
18 ÍNDICE GENERAL
XII. El incumplimiento de la obligación de urbanizar. Consecuencias
respecto de la Administración y de los propietarios
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 328
Bibliografía citada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 330
CAPÍTULO VIII
EL ESTATUTO DEL PROPIETARIO
I. Introducción. La perspectiva constitucional de la propiedad
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 334
II. La concepción estatutaria de la propiedad en la LS 2007 y
en el TRLS 2008 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 335
III. Ius aedificandi e incorporación de la edificación al patrimonio
privado. El estatuto del suelo consolidado. . . . . . . . . 336
IV. Suelo y subsuelo susceptibles de propiedad privada . . . . 340
V. Limitaciones urbanísticas a la facultad de división y disposición
del propietario del suelo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 342
VI. El carácter propter rem de las obligaciones urbanísticas . . 343
VII. Los derechos y obligaciones de los propietarios del suelo
rural . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 344
1. Derechos de los propietarios y situaciones básicas del suelo . . 344
2. Derechos de los propietarios de suelo rural . . . . . . . . . . . . 344
A) El derecho a exigir instalaciones y construcciones que
estando legalmente permitidas no tengan el carácter legal
de edificación [art. 8.1.a)] . . . . . . . . . . . . . . . . . 345
B) El ius aedificandi en el suelo rural . . . . . . . . . . . . . . . 345
C) El derecho a participar en condiciones de igualdad en
los beneficios y cargas derivadas de la urbanización. La
equidistribución . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 345
D) La facultad potestativa de participar en la urbanización:
la garantía del propietario sobre los costes previsibles. . 346
3. Obligaciones de los propietarios de suelo rural . . . . . . . . . . 349
A) El deber de conservación y sus límites . . . . . . . . . . . 349
ÍNDICE GENERAL 19
B) Obligaciones derivadas de usos urbanísticos en el suelo
rural . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 350
C) Obligaciones derivadas de la participación del propietario
en las actuaciones de urbanización . . . . . . . . . . . 351
D) Costes de urbanización a que se obliga el propietario
que participa en las actuaciones de transformación . . . 353
4. Derechos de los propietarios de suelo urbanizado. En general,
las facultades de los propietarios de suelo urbanizado . . . . . 353
5. El régimen jurídico de las licencias urbanísticas. . . . . . . . . . 354
A) Actos sujetos a licencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 354
B) Naturaleza de las licencias urbanísticas. El condicionamiento
de las licencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 355
C) El procedimiento de otorgamiento y el contenido de las
licencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 357
6. El silencio positivo, secundum legem. . . . . . . . . . . . . . . 358
A) Antecedentes y regulación en el TRLS vigente . . . . . 358
B) Adecuación del Texto Refundido al orden de competencias
y a las bases del procedimiento administrativo
común . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 359
C) Reflexión final sobre el sentido del silencio en la licencia
urbanística. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 364
7. Efectos de la licencia. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 365
8. La caducidad de la licencia de obras. . . . . . . . . . . . . . . . . 367
9. Licencia de obras, licencia para determinados usos y licencia de
primera ocupación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 369
A) Relación entre la licencia de obra y la licencia de primera
ocupación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 369
B) Relación entre licencia de obras y licencia ambiental . 370
10. El procedimiento de otorgamiento de la licencia urbanística y la
externalización de servicios como alternativa . . . . . . . . . . . 371
11. Deber de mantenimiento y deber de conservación de la edificación
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 372
A) El deber de conservación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 374
B) La declaración de ruina . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 374
C) La edificación forzosa. Consecuencias del incumplimiento
de esta obligación. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 376
12. La dinámica del suelo urbanizado: derechos y deberes de los
propietarios en las actuaciones de dotación y reforma interior. 379
A) Reforma interior . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 379
B) Actuaciones de dotación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 381
Bibliografía citada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 381
20 ÍNDICE GENERAL
CAPÍTULO IX
LAS VALORACIONES URBANÍSTICAS
I. Las valoraciones urbanísticas. Su significado urbanístico . 385
II. Una cuestión metodológica previa ¿qué es lo que debe
valorarse en el suelo?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 387
1. Valor de mercado y valoraciones urbanísticas: la tradición de normas
específicas de valoración demuestra que la pura remisión al
valor de mercado es insuficiente. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 387
2. Valor de mercado y art. 33 de la Constitución. La jurisprudencia
constitucional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 388
3. Valor intrínseco del suelo y expectativas urbanísticas. El art. 47
de la Constitución y la no aplicación del art. 43 de la Ley de
Expropiación Forzosa. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 390
III. Los criterios de valoración según la situación en que se
encuentra el suelo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 392
1. Dos técnicas de valoración para dos situaciones de suelo. La desaparición
de la clasificación en la legislación del estado y su incidencia
sobre las valoraciones: hay que atender a los hechos y no a
la clasificación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 392
2. La valoración de infraestructuras supramunicipales . . . . . . . . 394
3. La valoración del suelo urbanizado y el valor de repercusión. La
renuncia del legislador a valores fiscales frente a la técnica de la
legislación precedente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 396
A) Valoración del suelo urbanizado al que se le atribuye edificabilidad
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 396
B) Valoración del suelo urbanizado sin edificabilidad. . . . . 397
C) Suelo urbanizado con edificación . . . . . . . . . . . . . . . 398
D) Suelo urbanizado sometido a operaciones de reforma interior
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 398
4. La valoración del suelo rural por su renta real o potencial . . . 399
A) Método de capitalización de rentas y factores correctores
al alza. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 399
B) La modulación del valor del suelo rural por la consideración
de la facultad de participación en los beneficios y
cargas derivados de la transformación del suelo . . . . . . 403
C) Modulación de la indemnización cuando se haya iniciado
las obras de urbanización . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 404
D) Valoraciones de la edificación, sembrado y plantaciones . 404
ÍNDICE GENERAL 21
IV. El ámbito de las valoraciones y las garantías de los propietarios.
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 405
1. El ámbito de las valoraciones y la configuración de un régimen
jurídico unitario. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 405
2. Operaciones de equidistribución y garantías de los propietarios.
La prohibición de transferencias de plusvalías al urbanizador . 405
3. La fijación de justiprecio en la expropiación. Remisión al sistema
de expropiación como técnica urbanística . . . . . . . . . . . . 407
4. El justiprecio en la venta o sustitución forzosa. . . . . . . . . . . 409
5. La responsabilidad por ius variandi. La superación del dualismo
entre valoración por expropiación y valoración por cambio de
planeamiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 410
V. La valoración de otros bienes y derechos distintos del suelo. 412
VI. La valoración transitoria del suelo urbanizable ordenado . 412
Bibliografía citada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 412
CAPÍTULO X
GARANTÍAS PATRIMONIALES COMUNES.
EXPROPIACIÓN Y RESPONSABILIDAD
I. Los supuestos indemnizatorios. Distinción entre casos expropiatorios
y de responsabilidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . 415
II. Supuestos de expropiación formal. La expropiación de
oficio. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 420
1. Fines que pueden justificar la expropiación . . . . . . . . . . . . . 420
2. Expropiación para actuaciones aisladas. . . . . . . . . . . . . . . . 421
3. Expropiación por incumplimiento de la función social de la propiedad.
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 421
4. Expropiación para ampliar el patrimonio público de suelo. Especial
consideración de las reservas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 424
III. Reversión y retasación de expropiaciones . . . . . . . . . . . . 425
1. El derecho de reversión en la expropiación urbanística . . . . . . 425
2. El derecho de retasación en la gestión urbanística por expropiación
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 427
22 ÍNDICE GENERAL
IV. Expropiación a solicitud del interesado (expropiaciones
por ministerio de la ley) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 428
1. Expropiación de suelos no edificables que no sea posible obtener
por equidistribución . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 428
2. Terrenos ocupados con destino a dotaciones públicas. Ocupación
directa y reservas de aprovechamiento. . . . . . . . . . . . . . . . . 431
V. Liberación de expropiaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 431
VI. Supuestos indemnizatorios de raíz expropiatoria. Indemnización
por cambio de planeamiento . . . . . . . . . . . . . . 432
1. El precedente del art. 87.2 TRLS 1976. . . . . . . . . . . . . . 432
2. El cambio de rumbo de la Ley de 1990. La incorporación congruente
a la Ley de la doctrina del Tribunal Supremo . . . . . 439
3. La vuelta al sistema del TRLS 1976 en la Ley 6/1998, de
Suelo y Valoraciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 439
4. Indemnización de las expectativas de urbanización en la normativa
vigente. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 440
A) Urbanización en curso de ejecución . . . . . . . . . . . . . 440
B) Urbanización ejecutada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 442
C) Suelos con ordenación delimitada sin obras de urbanización:
Indemnización de la facultad de participar en actuaciones
de nueva urbanización . . . . . . . . . . . . . . . . . . 442
D) Requisitos comunes para exigir indemnización por la expropiación.
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 443
VII. Indemnización por modificación o revocación de licencias
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 445
VIII. La situación de «fuera de ordenación». No indemnización
del perjuicio. Regla general y excepciones. . . . . . . . . . . . 446
IX. Vinculaciones y limitaciones singulares . . . . . . . . . . . . . . 449
X. Indemnizaciones por responsabilidad patrimonial derivada
de la anulación de licencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 451
XI. Indemnización derivada de la ejecución del derecho de
consulta. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 452
XII. Otros supuestos de responsabilidad no previstos en el
TRLS 2008 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 453
ÍNDICE GENERAL 23
XIII. Responsabilidad contractual de la Administración frente
al urbanizador por cambios en el planeamiento o en el
contrato. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 453
Bibliografía citada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 457
CAPÍTULO XI
ESTATUTO DEL SUELO DE TITULARIDAD PÚBLICA
I. Administración Pública y suelo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 459
II. El diferente régimen urbanístico de los bienes municipales
y los de las restantes Administraciones Públicas . . . . . . . 460
III. El régimen urbanístico de los bienes de titularidad pública
no municipales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 461
1. La perspectiva del Derecho estatal supletorio . . . . . . . . . . . . 461
2. La perspectiva autonómica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 462
IV. El régimen urbanístico en la legislación de patrimonio del
Estado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 464
1. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 464
2. Bienes de dominio público incluidos o adscritos a unidades de
ejecución . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 464
3. Bienes desafectados del dominio público. El peculiar régimen de
la Ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas . . . . . 466
4. Normas específicas sobre notificaciones. El estatuto de los inmuebles
vacantes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 468
A) Las notificaciones privilegiadas . . . . . . . . . . . . . . . . . 468
B) Régimen de los bienes vacantes . . . . . . . . . . . . . . . . 469
V. El régimen del suelo municipal. Modos de adquisición del
suelo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 470
1. Las cesiones de suelo para dotaciones públicas . . . . . . . . . . . 470
2. Cesiones de suelo edificable . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 472
3. Terrenos adquiridos con el sistema de expropiación . . . . . . . . 472
VI. El patrimonio municipal del suelo . . . . . . . . . . . . . . . . . 473
1. Origen de esta peculiar institución . . . . . . . . . . . . . . . . . . 473
24 ÍNDICE GENERAL
2. La pretendida revalorización del PMS con la inclusión de las cesiones
de aprovechamiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 474
3. El giro de la LS 1990. El patrimonio municipal de suelo con
destino para las viviendas de protección pública . . . . . . . . . . 474
4. La contradictoria naturaleza del patrimonio municipal de suelo:
patrimonio vinculado y medio de realización de fines públicos. 475
5. Algunos tópicos sobre los patrimonios públicos de suelo. La vivienda
protegida y el TRLS 2008. . . . . . . . . . . . . . . . . . 481
VII. Las reservas de suelo para actuaciones estratégicas . . . . . 486
VIII. Los derechos de tanteo y retracto a favor de la Administración
urbanística. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 487
Bibliografía citada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 488
CAPÍTULO XII
LA EFICIENCIA DEL SISTEMA URBANÍSTICO
EN SU CONJUNTO. PROTECCIÓN DE LA LEGALIDAD.
GARANTÍA PREVENTIVA
CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA. MEDIOS
FRENTE A LA INDISCIPLINA URBANÍSTICA
I. El Derecho urbanístico y la tozuda realidad . . . . . . . . . . 492
II. Información y transparencia de la actuación administrativa,
medidas preventivas contra la ilegalidad urbanística. . 493
1. Publicidad efectiva de todas las medidas de ordenación . . . . . 493
2. Mejora y coordinación de la publicidad registral y catastral.
Inclusión de la información urbanística. . . . . . . . . . . . . . . . 494
III. Planta organizativa y asignación razonable de competencias.
La reforma de las atribuciones sobre disciplina urbanística
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 497
1. El estado de la cuestión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 497
2. Supresión de competencias municipales sobre el derecho represivo
urbanístico. Particular consideración del suelo no urbanizable.
Compatibilidad con la autonomía local . . . . . . . . . . . . . . . 498
A) La exigencia de un tamaño mínimo para ejercer la disciplina
urbanística . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 498
ÍNDICE GENERAL 25
B) Los límites constitucionales que impone la autonomía
local a la sustitución del municipio . . . . . . . . . . . . . 501
C) Límites a la concurrencia de competencias . . . . . . . . 503
3. La neutralización política de la Administración urbanística sancionadora.
Las Agencias urbanísticas independientes . . . . . . . 504
IV. La necesaria potenciación de las medidas cautelares . . . . 507
1. Medidas cautelares y suspensión de los planes urbanísticos . . . 507
A) Planteamiento general . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 507
B) La jurisprudencia restrictiva de las medidas cautelares.
Crítica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 507
C) La interpretación del art. 130 LJCA . . . . . . . . . . . . . 509
D) Los factores que deben ponderarse en la adopción de
una medida cautelar urbanística . . . . . . . . . . . . . . . . 510
2. Medidas cautelares y procedimientos de gestión . . . . . . . . . . 512
3. Medidas cautelares y disciplina urbanística . . . . . . . . . . . . . 514
V. Medidas de policía urbanística: el restablecimiento de la
legalidad conculcada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 515
1. Esquema general . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 515
2. La necesaria reconstrucción de la doctrina de la caducidad de la
potestad de restablecimiento del orden perturbado . . . . . . . . . 518
3. Consecuencias indeseables de la sujeción a plazo de las medidas
de restablecimiento de la legalidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 521
VI. Procedimiento general y especial de revocación de licencias
ilegales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 523
VII. Ejecución de sentencias y cambio de planeamiento . . . . 525
1. Planteamiento general. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 525
2. Convalidación legislativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 526
3. Convalidaciones producidas por cambios en los planes . . . . . . 527
VIII. Medidas represivas. El derecho sancionador urbanístico. . 531
1. El respeto a la tradición común. Las bases de la disciplina urbanística
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 531
2. Las infracciones urbanísticas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 531
3. Sanciones. Su rigor y poca eficacia. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 534
4. Personas responsables de la infracción. . . . . . . . . . . . . . . . . 535
26 ÍNDICE GENERAL
5. Causas que excluyen o modifican la responsabilidad. La prescripción
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 536
A) Causas modificativas de la responsabilidad . . . . . . . . . 536
B) La prescripción. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 537
6. La responsabilidad por daños y perjuicios . . . . . . . . . . . . . . 537
IX. La represión penal. ¿Cláusula de cierre o superposición
con el Derecho Administrativo sancionador?. . . . . . . . . . 538
1. Consideración general . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 538
2. La accesoriedad administrativa de los delitos urbanísticos. Las
exigencias de la antijuridicidad material . . . . . . . . . . . . . . . 539
3. Legalidad urbanística y comportamientos delictivos de autoridades
y funcionarios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 541
4. La inexistente prejudicialidad administrativa . . . . . . . . . . . . 542
Bibliografía citada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 543
Índice analítico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 547
ÍNDICE GENERAL 27
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